21. 4. 2026.
Ustavni sud Republike Hrvatske donio je Odluku i Rješenje broj: U-I-46/2025 i dr. od 31. ožujka 2026. i Izdvojeno mišljenje suca kojima su odbijeni zahtjevi i prijedlozi za ocjenu suglasnosti Zakona o lokalnim porezima s Ustavom Republike Hrvatske. Ovim je aktom Ustavni sud potvrdio ustavnost izmjena i dopuna Zakona o lokalnim porezima (NN, br.152/24) koje se odnose na transformaciju poreza na kuće za odmor u porez na nekretnine te na novu raspodjelu prikupljenih poreznih sredstava.
Prijedloge i zahtjeve za ocjenu ustavnosti članka 2. stavka 1. točke 12., članka 20. stavka 1., članaka 25., 26., 27., 28. i 56. Zakona o lokalnim porezima (»Narodne novine« broj 115/16, 101/17, 114/22, 114/23 i 152/24) Ustavnom sudu podnijeli su, kako navodi Udruga gradova, između ostalih, Grad Mali Lošinj, Gradsko vijeće Grada Malog Lošinja, udruge te više stotina građana. Predlagatelji su u bitnome osporavali preimenovanje i redefiniranje lokalnog poreza, tvrdeći da se time narušava financijska autonomija jedinica lokalne samouprave. Nadalje, izneseni su prigovori da zakonsko rješenje predstavlja nedopušteno dvostruko oporezivanje te da oduzimanje dijela prihoda u korist područne samouprave krši pravo lokalnih jedinica na slobodno raspolaganje vlastitim prihodima.
Srž odluke jest u tome da je Ustavni sud zakonodavcu priznao vrlo široku slobodu u poreznoj politici, osobito kada država poreznim mjerama želi ostvariti važan javni interes. Ustavni sud je prihvatio da je cilj ove reforme potaknuti učinkovitije korištenje stambenih nekretnina, povećati ponudu stanova za dugoročni najam, smanjiti neravnoteže na tržištu stanovanja i pravednije raspodijeliti porezni teret. Prema ocjeni Ustavnog suda, riječ je o “osobito važnom” odnosno kvalificiranom javnom interesu, pa se Zakon o lokalnim porezima kreće unutar ustavnih ovlasti države u vođenju fiskalne politike.
Drugim riječima, Ustavni sud nije polazio od pitanja je li ovo najbolje moguće zakonsko rješenje, nego od pitanja prelazi li Zakon granice ustavno dopuštenog. Odgovor Suda je negativan: predmetni Zakon možda može biti predmet političke ili stručne rasprave, ali to samo po sebi ne znači da je neustavan. Ustavni sud izrijekom naglašava da nije njegova zadaća propisivati zakonodavcu treba li porez biti drukčije koncipiran, primjerice strogo ad valorem prema tržišnoj vrijednosti nekretnine.
Jedan od glavnih prigovora podnositelja zahtjeva bio je da se izmjenama i dopunama Zakona o lokalnim porezima zapravo ne uvodi pravi porez na nekretnine, nego samo preimenovani porez na kuće za odmor. Ustavni sud te argumente nije prihvatio. U obrazloženju svoje odluke Ustavni sud navodi da nije riječ samo o promjeni naziva, nego i o preciznijem određivanju predmeta oporezivanja, kako bi se jasnije obuhvatio ukupni stambeni fond i uklonile ranije nejasnoće koje su umanjivale učinkovitost naplate. Ustavni sud je prihvatio objašnjenje da je zakonodavac postojećem poreznom obliku dao jasniji sadržaj, a ne samo novo ime.
Drugi važan prigovor odnosio se na navodno dvostruko oporezivanje, osobito kod kratkoročnog najma. Ni taj argument nije prihvaćen. Ustavni sud je prihvatio stajalište da su porez na nekretnine i porez na dohodak dva različita porezna oblika: jedan se temelji na imovini, a drugi na prihodu od te imovine. Zato činjenica da vlasnik nekretnine može plaćati oba poreza ne znači automatski neustavno dvostruko oporezivanje. Sud je pritom prihvatio i argument da kratkoročni najam već uživa određene porezne pogodnosti u odnosu na dugoročni najam, pa razlikovanje tih situacija nije proizvoljno.
Ustavni sud također nije prihvatio ni argument da je model poreza po četvornom metru nužno nepravedan zato što nije strogo vezan uz tržišnu vrijednost nekretnine. U obrazloženju se naglašava da izmijenjeni Zakon o lokalnim porezima ipak sadrži vrijednosne elemente: lokaciju, zonu, površinu, a jedinice lokalne samouprave mogu uzeti u obzir i dodatne kriterije poput starosti nekretnine i sadržaja koji povećavaju njezinu vrijednost. Sud je, dakle, zaključio da model nije izvan ustavno dopuštenih granica samo zato što nije potpuno ad valorem.
Nije prihvaćen ni prigovor da su prekršajne kazne same po sebi neustavne. Sud je ponovio svoje ustaljeno stajalište da sama visina neke obveze načelno nije ustavnopravno pitanje dok ne zadire u samu bit prava, a u ovom slučaju prihvatio je obrazloženje da su kazne usmjerene na povećanje porezne discipline i osiguravanje točnih podataka za utvrđivanje i naplatu poreza.
Za gradove i općine bilo je posebno važno pitanje je li protuustavno to što su obvezni uvesti porez na nekretnine te što se prihod dijeli u omjeru 80 % jedinici lokalne samouprave i 20 % jedinici područne (regionalne) samouprave. Sud je i te prigovore odbio. Pošao je, naime, od članka 129.a i članka 131. Ustava i zaključio da pravo lokalne samouprave na vlastite prihode ne znači i ustavno zajamčeno pravo da sama bira hoće li uvesti baš svaki pojedini lokalni porez. Zakonodavac, prema stajalištu Ustavnog suda, ima ovlast oblikovati sustav lokalnih poreza i način raspodjele njihovih prihoda, sve dok lokalnim jedinicama ostavlja dovoljno sredstava za obavljanje njihovih ustavnih funkcija.
Sud je posebno naglasio da obvezno uvođenje poreza na nekretnine dovodi do ujednačavanja statusa poreznih obveznika na cijelom području Republike Hrvatske. Naime, prije izmjena Zakona o lokalnim porezima 95 jedinica lokalne samouprave nije imalo uveden porez na kuće za odmor, pa je položaj vlasnika nekretnina bio neujednačen od mjesta do mjesta. Prema ocjeni Ustavnog suda, država je smjela ukloniti takvu neujednačenost.
Kad je riječ o raspodjeli prihoda 80/20, Ustavni sud smatra da ona ne krši fiskalnu autonomiju lokalne samouprave. Naprotiv, ocijenio je da je takav model u skladu s načelima fiskalne decentralizacije, autonomije lokalne vlasti i supsidijarnosti, jer prihod ostaje unutar sustava javne vlasti i služi financijskoj ravnoteži te izvršavanju zadaća različitih razina samouprave. Sud je pritom izrijekom zaključio da osporene odredbe omogućuju i ravnomjerniji regionalni razvoj.
Najvažnija posljedica ove odluke jest da za gradove i općine više nema ustavnopravne neizvjesnosti oko samog poreza. Porez na nekretnine ostaje obvezan lokalni porez i jedinice lokalne samouprave moraju ga provoditi. Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave i dalje odlučuje o visini poreza u zakonskom rasponu od 0,60 do 8,00 eura po četvornom metru, može ga diferencirati prema mjestu, ulici, naselju ili zoni te ga može povećavati prema dodatnim kriterijima koji utječu na vrijednost nekretnine. Ako predstavničko tijelo ne propiše visinu poreza, primjenjuje se zakonski minimum od 0,60 eura po četvornom metru, a nadležnost za utvrđivanje i naplatu prelazi na Poreznu upravu.
Druga važna posljedica jest da će jedinice lokalne samouprave morati administrativno ozbiljno urediti dokazivanje oslobođenja od obveze plaćanja poreza na nekretnine. Sama prijava prebivališta nije dovoljna da bi se smatralo da nekretnina služi za stalno stanovanje. Porezni obveznik mora na poziv poreznog tijela dokazati stvarno stalno stanovanje, a porezno tijelo može podatke provjeravati i kod drugih subjekata, osobito kroz podatke o korištenju infrastrukture. To znači da općine i gradovi moraju očekivati konkretniji dokazni postupak, a ne puko oslanjanje na formalnu adresu.
Treće, odluka potvrđuje da lokalne jedinice ne mogu računati na argument autonomije kao osnovu za izbjegavanje ovog poreza ili za osporavanje raspodjele prihoda. Nakon ove odluke pravni okvir je vrlo jasan: lokalna samouprava zadržava većinski dio prihoda, ali ga dijeli s jedinicom područne (regionalne) samouprave na način koji je Ustavni sud proglasio dopuštenim. To praktično znači da će se buduće rasprave sve manje voditi oko ustavnosti, a sve više oko lokalnih odluka o stopama, zonama, socijalnim oslobođenjima i načinu provedbe.
Ova odluka Ustavnog suda ne znači da je taj sud potvrdio da je postojeći model poreza na nekretnine savršen. Ona znači nešto drugo, pravno mnogo važnije: Sud je potvrdio da taj model ostaje unutar granica Ustava. Za jedinice lokalne samouprave to znači obvezu provedbe, potrebu donošenja preciznih odluka i jačanje administrativnih kapaciteta, a za vlasnike nekretnina znači da se daljnje pravne bitke više neće voditi oko same opstojnosti poreza, nego oko primjene njegovog pravnog okvira u praksi.
Svi članci u rubrici “Pravni monitor“
Podijelite:
