7. 4. 2026.
Piše: dr. sc. Romina Štaba, odvjetnica, specijalist europskog prava i certificirani specijalist javne nabave
Iz sadržaja Zakona o javnoj nabavi, prakse Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM) te Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (VUSRH), proizlazi da je sustav pravne zaštite u javnoj nabavi u Republici Hrvatskoj reguliran na procesno formalan način te da i najmanji procesni propust može dovesti do nepovoljnog ishoda u aktiviranoj pravnoj zaštiti. Upravo takva procesna formalnost (što se odnosi i na sam postupak javne nabave koji je strogo zakonski propisan s antikorupcijskom svrhom, ali i funkcijom poštovanja temeljnih načela javne nabave, primarno načela transparentnosti), zahtijeva detaljno poznavanje pravnih normi i prakse, jer su oni ključni alat za uspjeh u pravnoj zaštiti.
Analizom predloženih izmjena i dopuna Zakona o javnoj nabavi iz 2026. (1. čitanje u Hrvatskom saboru, u veljači 2026.) može se zaključiti da one ne mijenjaju temeljnu strukturu sustava pravne zaštite u javnoj nabavi, ali uvode niz novosti koje će imati konkretan i neposredan utjecaj na praksu naručitelja i gospodarskih subjekata i u dijelu vezanom uz izjavljivanje žalbe te samog tijeka žalbenog postupka. Uvode se i novosti glede dokazivanja u žalbenom postupku, što će zasigurno imati značajan utjecaj na daljnje postupanje u praksi.
U svakom slučaju, gledano iz odvjetničke perspektive, sadržajno je riječ o izmjenama i dopunama Zakona koje dodatno naglašavaju važnost pravodobnog, strateškog i procesno preciznog postupanja kako u provedbi postupka javne nabave, tako i u aktiviranju pravne zaštite.
Jedna od najznačajnijih novosti jest uvođenje članka 403.a, kojim se propisuje obveza žalitelja da prije izjavljivanja žalbe na sadržaj poziva na nadmetanje, dokumentaciju o nabavi, sadržaj ispravka poziva na nadmetanje, odnosno sadržaj izmjene dokumentacije o nabavi, mora upozoriti naručitelja na konkretnu nezakonitost putem EOJN RH. Žalitelj mora tako postupiti najkasnije tijekom 10-og dana od dana:
– objave poziva na nadmetanje, u odnosu na sadržaj poziva ili dokumentacije o nabavi;
– objave obavijesti o ispravku, u odnosu na sadržaj ispravka;
– objave izmjene dokumentacije o nabavi, u odnosu na sadržaj izmjene dokumentacije.
Potom žalitelj mora pričekati protek roka od tri dana od upućenog upozorenja na nezakonitost prije nego što može izjaviti žalbu. U protivnom, žalba se odbacuje.
Ova izmjena suštinski mijenja dosadašnji pristup u pravnoj zaštiti, jer žalba više nije primarni, već sekundarni alat za zaštitu prava. Iako se rok za žalbu u odnosu na citirano povećava s do sada propisanih 10 dana na 15 dana, teoretski je moguće da će žalitelju za izradu i podnošenje žalbe preostati samo dva dana.
Naime, očekivano je, s obzirom da se radi o prvim/temeljnim fazama postupka javne nabave, da će žalitelju zasigurno biti potrebno nekoliko dana za izradu „upozorenja na nezakonitost“, kao novog pravnog mehanizma, te nije isključeno da će upozorenje predati i 10-i dan. Naime, s obzirom na to da se u rok od 10 dana računaju i neradni dani, kod kompleksnijih postupaka javne nabave velikih vrijednosti nije realno očekivati da žalitelj može u značajno kraćem roku izraditi kvalitetno „upozorenje na nezakonitost“, tim više ako odluči i angažirati stručnu pomoć.
Štoviše, s obzirom na to da je „upozorenje na nezakonitost“ preduvjet za podnošenje žalbe, ono što se propusti navesti u „upozorenju“ vrlo izvjesno se neće moći isticati u žalbi, odnosno takvi dijelovi žalbe bi bili odbačeni.
Dakle, upravo u toj prvoj fazi postupka zapravo će postojati najveća odgovornost žalitelja da prepozna nezakonitosti i na to, prije podnošenja žalbe, upozori naručitelja. Ostaje otvoreno pitanje, ako bi naručitelj u narednom roku od 3 dana uklonio nezakonitost, tko bi žalitelju nadoknadio troškove sastava upozorenja na nezakonitosti.
Doista je moguće da će argumenti potencijalnog žalitelja iz „upozorenja“ u određenim slučajevima biti osnovani. Tada bi naručitelj izmijenio dokumentaciju u odnosu na koju je bilo podneseno „upozorenje“ te bi se postupak nastavio s uklonjenim „nezakonitostima“, no to ne znači da bi potencijalni žalitelj, koji je svojim upozorenjem utjecao na uklanjane nezakonitosti, time mogao utjecati na konačan ishod postupka nabave.
Takav potencijalni žalitelj bi, ako mu troškovi sastava „upozorenja na nezakonitost“ ne bi bili nadoknađeni (a prema sadašnjem prijedlogu zakona ne proizlazi da bi mu bili nadoknađeni), zapravo svojim financijskim resursima postupao za „dobrobit“ i drugih gospodarskih subjekata koji bi potom također mogli podnijeti ponude u daljnjem tijeku postupka (iz kojeg bi bile eliminirane „nezakonitosti“). Navedeno se ne ukazuje kao održivo rješenje za potencijalne žalitelje/ponuditelje u postupcima javne nabave.
Važno je naglasiti da se vezano uz izmjene i dopune Zakona o javnoj nabavi 2026. općenito u praksi mogu čuti navodi da će se rok za žalbu produljiti s 10 na 15 dana, međutim važno je naglasiti da produljeni rok od 15 dana vrijedi samo za prvu fazu postupka u odnosu na dokumentaciju koja je citirana, dok za kasnije faze postupka (osobito odluku o odabiru ili poništenju) rok za žalbu i dalje iznosi 10 dana.
Predloženim dodavanjem stavka 4. u članak 403. ZJN-a uvodi se nova iznimka: ako žalitelj učini vjerojatnim da je naručitelj sklopio ugovor bez provedenog postupka javne nabave suprotno odredbama Zakona, teret dokazivanja prelazi na naručitelja.
S odvjetničkog aspekta se može zaključiti da je riječ o važnom pomaku u odnosu na dosadašnje pravilo prema kojem je teret dokazivanja bio na žalitelju. Dakle, novopredloženim zakonodavnim uređenjem, u situacijama u kojima postoji sumnja na „izbjegavanje“ provedbe postupka javne nabave, žalitelju se olakšava procesna pozicija, dok se naručitelju nameće obveza aktivnog dokazivanja zakonitosti njegovog postupanja. Navedeno će u praksi vrlo izvjesno dovesti do većeg broja osporavanja izravnih ugovaranja, a time i povećane potrebe naručitelja za dokumentiranjem (uz preporuku sastavljanja detaljnih obrazloženja, zbog osiguravanja „za budućnost“ argumenata koji opravdavaju postupanje po izuzećima).
Novopredloženi članak 403.b uvodi mogućnost izvođenja dokaza vještačenjem u žalbenom postupku. Iz te namjere proizlazi zaključak da se time žalbeni postupak dodatno razvija iz (više) formalnog u sadržajno zahtjevniji postupak u kojem stručna pitanja mogu imati odlučujuću ulogu za odluku. Navedeno je i logično te razumljivo s obzirom na to da predmeti nabave u praksi postaju sve inovativniji i specifičniji, zbog čega je za donošenje zakonite odluke potrebno raspolagati specifičnim znanjima, koja prelaze granice pravnog znanja. Vještačenje bi se moglo odrediti na prijedlog stranke ili po službenoj dužnosti DKOM-a.
Ova izmjena je posebno važna u tehnički složenim postupcima javne nabave – npr. IT, građevinski projekti, specifične usluge. Provođenjem vještačenja otvara se prostor za kvalitetnije utvrđivanje činjenica, ali i za strateško korištenje vještačenja kao procesnog alata u žalbenom postupku pred DKOM-om.
Ono što bi u praksi moglo izazivati dvojbe jest kada je provođenje vještačenja doista nužno, a kada predstavlja nepotreban trošak i produženje postupka. Isto tako, ostaje otvoreno pitanje za praksu – ako žalitelj ne bi (odmah) tijekom žalbenog postupka predlagao vještačenje, bi li ga uopće mogao uspješno predlagati kasnije pred VUSRH (ako bi osporavao, primjerice, odbijajuću odluku DKOM-a).
Općenito možemo zaključiti da pravna zaštita u javnoj nabavi postaje sve manje formalna u smislu rutinskog korištenja, a sve više strateška i pravno zahtjevna aktivnost. U praksi će to značiti manje “automatskih” žalbi, više promišljenih i ciljano strukturiranih postupaka kao i sve veći značaj pravnog savjetovanja u svim fazama postupka javne nabave.
Svi članci u rubrici “Pravni monitor“
Popis svih budućih seminara i webinara
Podijelite:
